Aspetti giuridici relativi al riconoscimento dello status di economia di mercato alla Cina
Dalla sede IC&Partners Asia
La Sezione 15 del Protocollo di adesione della Cina all’Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO, OMC) lascia decidere a ciascun membro dell’Organizzazione se la Cina può essere considerata una economia di mercato. Questa scelta deve avvenire in base alla legislazione di ciascun membro (dal momento che, nella regolamentazione della WTO, manca una definizione precisa di economia “non di mercato”).
L’Unione Europea ha incluso nel suo regolamento anti-dumping (Regolamento (CE) n. 1225/2009) i cinque criteri sulla base dei quali la stessa UE valuta se a un Paese terzo possa essere riconosciuto lo status di economia di mercato:
- Scarsa interferenza del governo nell’allocazione delle risorse e nelle decisioni delle imprese, sia direttamente che indirettamente, ad esempio attraverso la fissazione di prezzi di stato, discriminazioni fiscali o regimi valutari.
- Assenza di distorsioni statali nei processi di privatizzazione delle imprese e di sistemi commerciali o di compensazione non di mercato.
- Diritto societario trasparente, con applicazione di standard contabili internazionali, protezione degli azionisti, pubblicità dei dati aziendali.
- Insieme di norme coerente, efficace, praticabile e trasparente sui diritti di proprietà sul diritto fallimentare (bancarotta).
- Esistenza di un settore finanziario realmente indipendente dallo Stato con sufficienti disposizioni ed adeguato controllo sia di fatto che di diritto.
Fin dal 2003, la Cina ha avanzato all’Unione Europea una richiesta di riconoscimento dello status di economia di mercato; a seguito di questa richiesta, la Commissione europea ha pubblicato un report di valutazione dell’economia cinese che individuava come unico criterio effettivamente soddisfatto quello al punto 2, relativo all’assenza di un intervento statale nei processi di privatizzazione delle imprese e di sistemi commerciali o di compensazione non di mercato. In merito al soddisfacimento degli altri criteri, la Commissione europea esprimeva un giudizio negativo, pur ammettendo che erano stati registrati dei progressi nei processi di liberalizzazione dell’economia.
Questo giudizio è stato confermato da successivi rapporti della Commissione europea, che pertanto ha costantemente escluso la possibilità di riconoscere alla Cina lo status di economia di mercato, non essendo stati ancora soddisfatti i cinque criteri previsti dalla disciplina comunitaria (l’ultimo report di valutazione dell’economia cinese da parte dell’Unione Europea è stato pubblicato nel 2008).
Il riconoscimento dello status di economia di mercato avrebbe un diretto impatto sulle procedure anti-dumping praticate dall’Unione Europea nei confronti della Cina (si è in presenza di dumping quando un prodotto viene esportato a un prezzo inferiore a quello normalmente applicato nel mercato interno, ovvero il suo “valore normale”, provocando un danno – a causa della concorrenza sleale – alle imprese del Paese importatore).
Infatti, i paesi membri della WTO che non hanno riconosciuto alla Cina lo status di economia di mercato, anziché utilizzare i prezzi o costi interni cinesi per valutare il margine di dumping, possono ricorrere a metodologie alternative per determinare la comparabilità dei prezzi.
In particolare, l’Articolo 2 del Regolamento (CE) n. 1225/2009, prevede che “nel caso di importazioni in provenienza da Paesi non retti da un’economia di mercato, il valore normale è determinato in base al prezzo o al valore costruito in un Paese terzo ad economia di mercato oppure al prezzo per l’esportazione da tale Paese terzo ad altri Paesi”.
Il cosiddetto metodo del “Paese analogo” (o “Paese di riferimento”) adottato dall’Unione Europea consente, attualmente, di utilizzare, nelle procedure anti-dumping relative ai prodotti importati dalla Cina, i prezzi (normalmente più alti) di un Paese terzo e quindi di applicare margini di correzione tariffaria anti-dumping superiori rispetto a quelli che sarebbero praticati se fossero considerati i prezzi o i costi interni cinesi.
Il governo di Pechino sostiene la tesi secondo cui la Sezione 15 del Protocollo prevede un termine (l’11 dicembre 2016, ovvero 15 anni dopo l’adesione della Cina all’Organizzazione), oltre il quale i paesi membri della WTO sono obbligati ad abbandonare il metodo del Paese analogo, adottato nelle procedure anti-dumping relative ai prodotti importati dalla Cina.
Le diverse posizioni sulla fondatezza dell’automatica abolizione di questo metodo nelle procedure anti-dumping ruotano intorno all’interpretazione della Sezione 15 del Protocollo che si riporta di seguito:
Sezione 15 – Comparabilità dei prezzi nella determinazione del dumping e del sussidio
- a) Per determinare la comparabilità dei prezzi ai sensi dell’art. VI del GATT 1994 e dell’accordo anti-dumping, l’importatore WTO utilizzerà prezzi o costi cinesi per l’industria oggetto dell’inchiesta, oppure una metodologia che non si basa su un rigoroso confronto con prezzi o costi interni in Cina sulla base delle seguenti regole:
(i) Se i produttori oggetto dell’inchiesta possono dimostrare chiaramente che le condizioni di economia di mercato prevalgono nel settore che produce il bene in questione, per quanto riguarda la sua manifattura, produzione e vendita, per determinare la comparabilità dei prezzi, l’importatore WTO utilizzerà i prezzi o costi cinesi dell’industria oggetto dell’inchiesta;
(ii) L’importatore WTO può utilizzare una metodologia non basata sullo stretto confronto con i prezzi o costi interni cinesi, se i produttori oggetto dell’inchiesta non possono dimostrare chiaramente la prevalenza delle condizioni di mercato nel settore della produzione del bene in questione per quanto riguarda la sua manifattura, produzione e vendita.
(b) Nei procedimenti di cui alle parti II, III e V dell’accordo SCM (Sovvenzioni e Misure Compensative), quando si affrontano le sovvenzioni di cui agli art. 14 (a), 14 (b), 14 (c) e 14 (d), si applicheranno le pertinenti disposizioni dell’accordo SCM; tuttavia, se vi sono difficoltà particolari per tale applicazione, per identificare e misurare il vantaggio della sovvenzione, l’importatore WTO può utilizzare metodologie che considerano la possibilità che le condizioni prevalenti in Cina non possono essere sempre utilizzabili come adeguati valori indicativi. In applicazione di tali metodologie, ove possibile, l’importatore WTO dovrebbe regolare tali termini e condizioni prevalenti prima di considerare l’uso dei termini e delle condizioni prevalenti di fuori della Cina.
(c) L’importatore WTO notificherà le metodologie utilizzate conformemente alla lettera (a) al Comitato per le pratiche anti-dumping, e quelle utilizzate conformemente alla lettera (b) al Comitato per le sovvenzioni e le misure compensative.
(d) Una volta che la Cina ha stabilito, in base alla legislazione nazionale dell’importatore WTO, che è una economia di mercato, le disposizioni di cui alla lettera (a) decadranno a condizione che la legislazione dell’importatore contempli i criteri di economia di mercato alla data di adesione. In ogni caso, le disposizioni di cui alla lettera (a) (ii) decadono 15 anni dopo la data di adesione. Inoltre, qualora la Cina avrà stabilito, ai sensi della legislazione nazionale dell’importatore WTO che le condizioni dell’economia di mercato prevalgono in una particolare impresa o settore, le disposizioni relative al trattamento delle economie non di mercato di cui alla lettera (a) non saranno più applicabili a quella impresa o settore.
Quindi, ai sensi del paragrafo (d), dopo 15 anni dalla data di adesione della Cina, decadranno le disposizioni del sub-paragrafo (a) (ii) che autorizzano i paesi membri della WTO a utilizzare metodologie alternative per determinare la comparabilità dei prezzi (ovvero metodologie non basate sullo stretto confronto con i prezzi o costi interni cinesi) nel caso in cui i produttori oggetto dell’inchiesta anti-dumping non possano dimostrare chiaramente la prevalenza delle condizioni di mercato.
La tesi di chi sostiene la possibilità di continuare a utilizzare il metodo del Paese analogo anche dopo l’11 Dicembre 2016 si basa sull’assunto che, da un lato, il paragrafo (d) prevede soltanto la decadenza del sub-paragrafo (a) (ii) e, dall’altro, che le disposizioni residuali del paragrafo (a) consentano ai paesi membri di continuare a utilizzare le metodologie alternative in materia di comparabilità dei prezzi anche dopo la scadenza dei 15 anni dalla data di adesione della Cina alla WTO.
Infatti, da un lato, nella parte introduttiva del paragrafo (a) si prevede la possibilità di utilizzare una metodologia per comparabilità dei prezzi che non si basa su un rigoroso confronto con prezzi o costi interni cinesi, sulla base delle regole previste nei due sub-paragrafi successivi, dall’altro, nel sub-paragrafo (a) (i) – per il quale non è prevista una esplicita decadenza dopo l’11 Dicembre 2016 – si esclude questa possibilità solo nel caso in cui i produttori oggetto dell’inchiesta anti-dumping possano dimostrare chiaramente che le condizioni di economia di mercato prevalgono nel settore che produce il bene in questione.
Quindi, secondo questa tesi, la decadenza del solo sub-paragrafo (a) (ii) non farebbe venir meno l’onere in capo alle imprese cinesi di dimostrare che nel loro settore prevalgono condizioni di economia di mercato.
Un’altra possibile interpretazione è che la decadenza del sub-paragrafo (a) (ii) provocherebbe un’inversione dell’onere della prova: mentre oggi sono le imprese cinesi a dover dimostrare che nel loro settore prevalgono condizioni di economia di mercato, dopo l’11 Dicembre 2016 ricadrebbe sulle autorità dei Paesi importatori l’onere di dimostrare che le imprese cinesi non operano in condizioni di mercato.
La Commissione Europea non ha ancora assunto alcuna posizione ufficiale in merito alla presunta automatica abolizione di metodologie alternative nelle procedure anti-dumping, mentre sono emersi orientamenti diversi sia tra gli Stati dell’Unione Europea sia nella dottrina specializzata.
Le autorità dell’Unione Europea hanno commissionato una valutazione dell’impatto della decisione sull’economia comunitaria al fine di decidere tra le diverse opzioni, compresa la possibilità di modificare la propria regolamentazione in materia anti-dumping al fine di ridurre al minimo l’impatto sulle imprese europee, anche in presenza di un superamento del metodo del Paese analogo.
La Commissione europea ha già compiuto un primo passo in questa direzione annunciando l’introduzione di iter procedurali più veloci ed efficaci per l’adozione di misure anti-dumping nel settore dell’acciaio.
Si riportano, pertanto, alcuni possibili scenari in funzione delle diverse possibili decisioni della Commissione Europea.
- L’Unione Europea nega l’automatica abolizione di metodologie alternative nelle procedure anti-dumping
In questa ipotesi, la Cina continuerebbe a essere trattata come economia non di mercato anche dopo l’11 Dicembre 2016 e l’Unione Europea continuerebbe ad applicare metodologie alternative nelle procedure anti-dumping (in particolare, il metodo del “Paese analogo”).
Questa scenario vedrebbe certamente l’opposizione della Cina che potrebbe appellarsi alla WTO, chiedendo una decisione in merito. In ogni caso, si tratta di una soluzione che potrebbe generare tensioni nelle relazioni tra Cina e Unione Europea anche sotto il profilo politico e spingere la Cina a rivedere i suoi progetti di investimenti in Europa.
- L’Unione Europea continua ad applicare metodologie alternative nelle procedure anti-dumping ma soltanto per particolari settori
In base a questa interpretazione, il paragrafo (d) della Sezione 15 del Protocollo comporta, dopo 15 anni dalla data di adesione della Cina alla WTO, la decadenza del sub-paragrafo (a) (ii), ma le disposizioni residuali del paragrafo (a), consentirebbero ai Paesi membri di utilizzare metodologie alternative nelle procedure anti-dumping in alcuni settori che presentano evidenti distorsioni dei prezzi rispetto a quelli di mercato (ad esempio, acciaio, biciclette, pannelli solari).
L’Unione Europea potrebbe adottare per la Cina, e relativamente a questi particolari settori, una metodologia di “adeguamento dei costi” analoga a quella adottata per il calcolo dei margini di dumping relativi ad alcuni prodotti importati dalla Russia, dall’Argentina e dall’Indonesia (che, tuttavia, contestano l’utilizzo di questa metodologia).
Questo comporterebbe per l’Unione Europea la necessità di adeguare la propria regolamentazione in materia anti-dumping ma consentirebbe di continuare ad applicare, per i settori che presentano maggiori criticità, metodologie alternative per la valutazione del margine di dumping.
- L’Unione Europea accetta l’automatica abolizione di metodologie alternative nelle procedure anti-dumping
Si tratta della prospettiva auspicata dalla Cina e si fonda sull’assunto che, in base alla Sezione 15 del Protocollo, dopo l’11 dicembre 2016 i Paesi membri della WTO sono obbligati automaticamente ad abbandonare metodologie alternative nella procedure anti-dumping.
Questo scenario comporterebbe per l’Unione Europea l’impossibilità di derogare alle normali metodologie contenute nell’articolo VI del GATT per determinare la comparabilità dei prezzi e quindi la necessità di considerare prezzi e costi interni cinesi nelle procedure anti-dumping (abbandonando il metodo del Paese analogo).
Secondo autorevoli studi, se la Cina fosse trattata come un qualsiasi altro Stato membro della WTO con economia di mercato, si assisterebbe ad un calo di circa il 30% dei dazi anti-dumping praticati nei suoi confronti, con una conseguente maggiore competitività dei suoi prodotti nel mercato europeo.
